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O Poder de Compra da Bolsa-Família

28/05/2019

Fonte da imagem: http://envolverde.cartacapital.com.br/educacao-como-acao-contra-desigualdades/

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Nos cem dias do Governo Bolsonaro foi anunciada a inclusão de uma 13ª parcela anual para a Bolsa-Família (PBF), programa gerido pelo Ministério da Cidadania, ao invés do reajuste do valor dos benefícios pela inflação acumulada desde o último reajuste em julho de 2018.

De um benefício tido pelos liberais-conservadores como apócrifo, causador de malemolência e uma vida menos laboriosa, o programa ganhou, de certa forma, mais atenção, aprovação e até esta ampliação no Governo Bolsonaro. Mas por quê?

Seria um sinal conservador-populista, semelhante ao de Vargas, que promoveu a implantação do Salário-Família ou ao Regime Militar, que em 1973 integrou o Salário-Família como benefício da Previdência Social? Seria o temor da presidência em encerrar um programa social consolidado e com significativa cobertura junto à população pobre e extremamente pobre? Ou seria o desejo de demonstrar politicamente o engano da oposição, que não só o Programa Bolsa Família não acabou, mas foi ampliado com uma 13ª parcela?

O Bolsa Família é um programa de transferência de renda condicionada, criado pelo governo federal em outubro de 2003, por meio da unificação de quatro benefícios anteriores de transferência de renda à população em situação de pobreza e extrema pobreza (Bolsa Escola, Auxílio Gás, Bolsa Alimentação e Cartão Alimentação), buscando melhor atender os beneficiários, aumentando os valores monetários transferidos, unificando a gestão e ampliando a efetividade do gasto social. Quando o programa foi unificado, em outubro de 2003, o repasse no ano foi de R$ 570 milhões para 3,6 milhões de famílias beneficiadas.  Em abril de 2019 o Programa repassou cerca de R$ 2,6 bilhões de reais ao mês, para 14,1 milhões de famílias beneficiárias.

O PBF concentra-se em três dimensões essenciais para o enfrentamento da fome e da pobreza: 1) o alívio imediato da pobreza por meio de transferência direta de renda à família; 2) o apoio ao desenvolvimento das capacidades das famílias por meio de programas complementares, como o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, com contraturno escolar; e 3) o reforço ao exercício de direitos sociais básicos, por meio das condicionalidades na educação, com matrícula e frequência mínima das crianças e adolescentes (6 a 17 anos) na escola, e na saúde, por meio da realização de exames pré-natal e consultas médicas para as gestantes e vacinação e acompanhamento do crescimento das crianças até 7 anos.

Essas condicionalidades, desde que adequadamente atendidas, são elementos que permitem o rompimento do “círculo vicioso da pobreza” no país, conforme a teoria da causação circular cumulativa dos economistas nórdicos Ragnar Nurkse e Gunnar Myrdal. Na pobreza extrema, muitos pais conduzem seus filhos precocemente ao trabalho para ajudar na renda familiar, o que está associado ao abandono da escola e, consequentemente, à baixa escolarização. Programas como o Bolsa Família por um lado garantem um nível de renda mínima para a família, e por outro condiciona que os filhos tenham um acompanhamento de seu crescimento na primeira infância e permaneçam na escola até o final da adolescência. Filhos saudáveis e com estudos teriam mais chances de inserção produtiva no mundo do trabalho, rompendo com o ciclo de transmissão intergeracional de pobreza familiar. A evolução do Índice de Desenvolvimento Humano Municipal, particularmente do índice de escolaridade comprovam a eficiência desta política.

O benefício é destinado a dois tipos de famílias: pobres, com renda per capita mensal até R$ 178,00, e extremamente pobres, com renda até R$89,00. O valor do benefício é calculado caso a caso levando em conta o número de crianças, adolescentes, mulheres nutrizes ou grávidas na residência, variando entre R$ 41,00 e R$ 372,00. São esses valores que permanecem “congelados” e sem correção em 2019.

Segundos dados da Secretaria do Desenvolvimento Social (vinculada ao Ministério da Cidadania), o PBF havia acumulado perdas em seu poder de compra em relação à inflação dos alimentos em todo Governo Lula e Dilma na ordem de 18%, sobretudo entre 2011 e início de 2016. Já entre meados de 2016 e 2018, com os reajustes reais promovidos, haveria recuperação do poder de compra em 19,6%. Porém, a falta de reajuste em 2019 geraria uma nova rodada de perdas, sobretudo quando a inflação de alimentos acumulada em 12 meses atinge 7,1%, superior ao índice geral do INPC.

Gráfico 1:  INPC – Variação acumulada em 12 meses para o índice geral e grupos de produtos e serviços

INPC - Variação acumulada em 12 meses para o índice geral e grupos de produtos e serviços

O primeiro reflexo do congelamento dos benefícios sociais é que os limiares de renda associados às famílias pobres e extremamente pobres também não são corrigidos, o que gera distorções no próprio programa, pois elimina paulatinamente as possibilidades de as famílias superarem estes limiares mínimos “congelados”, tanto no PBF como em outros programas sociais.

O segundo e principal reflexo é uma redução mensal do poder de compra dos benefícios e dos repasses do PBF, que chegam em conjunto a R$ 175 milhões/mês, valor correspondente ao reajuste pela inflação dos alimentos, a custas justamente das famílias mais pobres do país. Em 9 meses, até dezembro, esta conta supera R$ 1,6 bilhões, o que somada aos ganhos de eficiência do sistema de gestão do PBF, são suficientes para pagar a 13ª parcela. Mas, se benefício não é salário, por que pagar uma 13ª parcela? Não seria adequado, em época de crise, minimizar o efeito da contração da renda e do desemprego, restabelecendo o valor real dos benefícios do PBF?

O que se percebe é: “se dá com uma das mãos e se retira com a outra”.

A série histórica do poder de compra dos benefícios do PBF, calculado o valor em reais constantes (março/2019) e em cestas básicas, revela a compressão dos valores recentes, constatado tanto pelo repasse médio mensal por família beneficiária (Tabela 1), como pelo valor do benefício básico (Tabela 2).

 Tabela 1: Valor do Repasse Médio Mensal do Programa Bolsa Família no Brasil, 2003-2019

Valor do Repasse Médio Mensal do Programa Bolsa Família no Brasil, 2003-2019

Se for observado somente o valor corrente do repasse mensal médio, conforme a primeira coluna de valores da Tabela 1, corre-se o risco de uma ilusão monetária com o valor do benefício em ascensão. Porém, ao olhar os valores corrigidos pela inflação que corrige os salários, o INPC, o que se percebe é que hoje o valor de R$ 187,16 é 8,8% menor do que o praticado em 2014, quando em valores de hoje, atingiu R$ 205,38. Nota-se que o desenho dos repasses, agregando mais benefícios variáveis ao PBF, foi expandido até março de 2013.

Desde o início da crise, ao invés de o valor do benefício médio ser mantido como uma medida de proteção social com efeitos anticíclicos, ele perde continuamente poder de compra. Ao se confirmar a inflação prevista, podemos chegar ao final do ano com uma perda acumulada de 11% no valor médio do benefício praticado há 5 anos. Se o critério for em cestas básicas de alimentos, o valor do benefício médio atual compraria 42,5% de uma Cesta Básica, pior relação desde 2010. Com base nesse critério a perda de poder de compra observada até agora seria de 19%, e pode superar 22% até o final de 2019. Tais dados revelam na realidade uma compressão dos benefícios do PBF nos últimos anos, contrariando o discurso oficial.

O Benefício Básico, valor fixo recebido pelas famílias extremamente pobres, independente de outros benefícios variáveis, tem uma realidade ainda mais crítica. Quando considerado seu valor constante, indicado na segunda coluna da Tabela 2, está no pior nível desde a instituição do programa, calculando os benefícios passados corrigidos pelo INPC acumulado. Em 10 anos o benefício básico perdeu 23,5% do seu valor. Quando foi instituído, o valor do Benefício básico comprava 34,7% da cesta básica e hoje atinge somente 20% desse valor. Quando foi instituído o PBF, o valor do benefício básico correspondia a 1/4 do salário mínimo, na época de R$ 200,00. Hoje não chega a 1/10.

Tabela 2: Valor do Benefício Básico do Programa Bolsa Família no Brasil, 2003-2019

Tabela 2: Valor do Benefício Básico do Programa Bolsa Família no Brasil, 2003-2019

Trabalho com meus alunos sobre a pertinência ou não de programas de combate a pobreza por meio de transferência de renda condicionada e distribuição de renda, em políticas sociais de terceira geração. E, com metodologias ativas, eles pesquisam e elaboram suas análises e percepções sobre o PBF. Entre as muitas críticas ao PBF, aparecem duas principais. A primeira é a falta de controle dos beneficiários que de fato necessitariam do programa. O PBF atingiria irregularmente pessoas que não precisam dos benefícios, enquanto muitos dos necessitados não recebem, seja por discricionalidade de algumas prefeituras municipais, que chegam a manipular politicamente o Cadastro Único dos Programas Sociais em suas cidades, ou por pessoas inscritas que dolosamente alteram suas informações pessoais para serem candidatas ao programa. Ou seja, uma crítica para a gestão pública e política do programa.

Tal crítica foi assumida e enfrentada pela atual gestão do PBF, reconduzido o Ministro Osmar Terra, nos governos Temer e Bolsonaro. Desde 2016 foram revistos os beneficiários e eliminados 5 milhões de famílias que não atendiam aos requisitos do programa. Isso abriu espaço para que cerca de 4,8 milhões de novas famílias fossem incorporadas, zerando a fila de famílias candidatas. De certa maneira, foi esta economia na eficiência de gestão do programa que abriu uma folga orçamentária para a 13ª parcela do PBF.

A segunda crítica apontada é a “geração bolsa família” de 6 a 17 anos que poderia ter se tornado a “geração nem-nem” entre os 15 e 29 anos, como jovens que nem estudam e nem trabalham. No Brasil os jovens nessa faixa etária correspondem, segundo dados do IBGE, a mais de 20% da população e cerca de 25% deles estão na condição nem-nem. Portanto, um quarto dos jovens brasileiros está fora do mercado de trabalho e fora da escola.

Há muitos estudos realizados por pesquisadores, convivendo e observando hábitos das famílias pobres e extremamente pobres, antes e depois do PBF, tanto nas periferias metropolitanas, tanto em regiões e cidades muito pobres. Também há estudos empíricos que buscam comprovar a probabilidade de uma criança beneficiária do PBF tornar-se um jovem nem-nem.[1]

Tais estudos comprovam que a “geração bolsa família” em 15 anos de programa tem como caraterísticas principais o acesso ao consumo de alimentos, bens e serviços antes inacessíveis e à priorização da escola em detrimento do trabalho na vida da criança. Destacam também que, embora as crianças estejam na escola, o aprendizado não tem mostrado melhoras significativas, dadas as deficiências presentes no sistema escolar público, que deveria ser priorizado e levado mais a sério pelos governos federal e subnacionais. Também demonstram empiricamente que não há conexão entre a “geração bolsa família” e a “geração nem-nem”. Muito pelo contrário, crianças beneficiárias do PBF aumentaram sua continuidade nos estudos e sua inserção no mundo do trabalho, atendendo aos objetivos dos programas de transferências de renda condicionada, com desenvolvimento do capital humano e maiores chances de trabalho e renda.

Um aperfeiçoamento importante que caberia ao programa seria estabelecer, associada ao depósito da BF no Cartão Cidadão, uma política de indução do uso do poder de compra para aquisição de produtos e serviços locais e regionais, elevando os efeitos indutores da demanda social. Ainda que os programas de renda valorizem a livre-escolha das famílias em utilizar os recursos dos benefícios, a associação do PBF a programas de fidelização que oferecessem descontos e ampliação real dos benefícios ao adquirir uma cesta de produtos de qualidade, produzidos na região, resultaria em maior efeito multiplicador do programa e resultaria em mais empregos e oportunidades. Inclusive outros programas sociais, como os Benefícios de Prestação Continuada, poderiam ser somados a este poder de compra.

Assim os R$ 2,6 bilhões distribuídos mensalmente pelo PBF para ampliar o consumo das famílias, poderiam, em grande parte, ser captados para a produtos locais, induzindo a formação de cadeias produtivas regionais, impulsionando mais empregos e negócios, consolidando as bases econômicas para estimular ainda mais a endogenia da economia local, sobretudo em municípios e regiões mais carentes.

De certo modo, ainda que de maneira pouco coerente e até populista, o PBF se consolida como programa de renda de longo prazo, apesar de suas limitações e críticas, ultrapassando governos de diferentes matizes ideológicas, com efeitos relevantes para a superação da pobreza e dos preconceitos.

[1] Nesse sentido ver: PIRES, Flávia; SILVA JARDIM, George. Geração Bolsa Família: escolarização, trabalho infantil e consumo  na casa sertaneja (Catingueira/PB) in São Paulo: ANPOCS: Ed. Hucitec, Revista Brasileira de Ciências Sociais v. 29 n. 85, p.99-112, jun 2014 e VASCONCELOS, Andressa et ali Programa Bolsa Família e Geração “Nem-Nem”: evidências para o Brasil in Rio de Janeiro: FGV, Revista Brasileira de Economia v. 71 n. 2, p.233–257, mar-jun 2017.

Wilhelm Milward Meiners é economista, Professor da PUCPR e pesquisador do Observatório das Metrópoles – Núcleo Curitiba. Colaborador do Painel de Economia e Tendências Empresariais do ISAE.

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